經驗與教訓:當代恐怖攻擊趨勢與世大運(下)

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肆、弱點分析與建議方案

一、認清無法萬全準備的事實

2015 年 1 月 7 日查理周刊槍擊事件後,英國安全局局長安德魯‧帕克(Andrew Parker)曾指出:「我們不能自滿。雖然我們和合作伙伴都已經竭盡全力,但我們知道,我們不能指望阻止每一次襲擊。」事實證明他是對的,10 個月後,即使巴黎市已經處於高度恐攻警戒狀態,依舊遭到第二次恐怖攻擊,且傷亡人數再創新高。

現有執法機關與救援醫療之應變作為、計畫、訓練,係針對目前已知或曾經發生之事件為基礎。也意味著超出範圍的情況不是準備不足就是從未想過,相關單位往往就因而陷入混亂之中,而無法即時且有效的阻止,危害與損失也持續擴大。

如同先前所述,恐怖行動模式自 911 事件起,在過去近16 年間持續不斷的進化,長期攻擊累積的經驗使他們更懂得利用攻擊的優勢和尋找防禦的弱點,現今已沒有人會愚蠢到執行一個注定失敗且已被層層防護的行動目標。就某種程度而言,恐怖份子正在進行自己世界的天擇理論,反恐界流傳的一句話犯傻的都死了,狠腳色都活下來了,恰恰點出了現今可能要面對的恐怖份子都是狡詐陰險的對象。

也因此,對於大眾我們必須安定民心,提升信任以避免不必要的恐慌。但我們卻不能過度自信能夠做好「萬全」的零失誤準備,更不能一開始就假定一切不會發生。相反的,心態上更要有面對嚴重情勢的準備,在應變規劃上需保持一定彈性和備援,以利於處置在原先規劃之外的情況。

 

二、 從全面防禦轉為機動防禦

過去認為只要有警察在就不會出事的迷思,在 1972 年美國堪薩斯市警察局著名的「堪薩斯市預防巡邏實驗」(Kelling, G. L., Pate, T., Dieckman, D.& Brown, C.E. 1974. The Kansas City Preventive PatrolExperiment)中已證明沒有明顯效果。而 1992 年明尼阿波利斯熱點區域研究(Sherman & Weisburd 1992 Minneapolis Hot Spots Patrol Experiment),也顯示了警方於犯罪熱點之間頻繁的巡邏,要比高可見度更能有效降低犯罪率,研究甚至發現警力停留在熱點超過 10 分鐘,其喝阻效益便與時間成反比。

2016 年 8 月,法國警方在美國國家戰術教官協會(National Tactical Officers Association)於肯塔基州年度會議上,針對 2015 年巴黎恐攻事件與美國執法單位進行了經驗分享,其中提到了:加強高價值目標的安全維護並無法阻止恐攻發生,相反的只會使他轉向攻擊其他軟目標。原有的全面防禦策略顯然受到了衝擊性的挑戰,其防禦效果係建立在「嚇阻」之上,並假定只要有警力在場則潛在犯罪者(恐怖份子)便會放棄實施犯罪,這也延伸出了「提升見警率」的概念。然而,多項研究和實例的結果卻不支持這個想法,如此不僅沒有達到預期防禦效果,鋪天蓋地式的部署方式也消耗大量警力,還因為過度分散而顯得勢單力薄,更導致事件發生時無法迅速集結以有效應變。且警力若在高價值目標區過度的集中,駐點又缺乏防禦縱深,則容易在「第一擊」發生時遭到毀滅性的打擊,使得區域可用人力、物力瞬間歸零,後續支援無以為繼。以 2004 年 4 月 5 日挪威現金服務中心(NOKAS)搶案為例,搶匪事先在警局車庫門口用燃燒的貨車將之封鎖,並在路口灑釘造成支援車輛爆胎,成功阻礙了警方行動。

因此,宜考慮對於高價值目標要點僅保留適當警力即可,而將其他警力轉為機動部署,除針對周邊區域分為數個巡邏組以發覺潛在攻擊者和處理日常治安事件外,應有一支專責警力編制在緊急時能提供迅速的火力支援。機動防禦的概念建立於「可能但未知地點」的事件應變,除維持原有治安任務之遂行,亦保持警力機動性以利於任何時段可隨時轉進任何地點,在發生多點同步攻擊時不會因過度分佈造成調度上的混亂。

三、 場館外部安全補強

2015 年 11 月巴黎恐攻中,位於巴黎聖丹尼的法蘭西體育場原本也是攻擊目標之一,但由於法國總統歐蘭德也在球場內,場館維安工作使得恐怖份子無法順利進入,只好轉向周邊街道發動攻擊。因此,比起投注所有警力到場館內的維安工作上,我們需考量分配部份警力對於周邊區域執行更有效率的巡邏(參考 1992 年明尼阿波利斯熱點區域研究),讓警力維持更機動彈性的運用。此外,針對先前的威脅評估,對於可能的幾種攻擊模式在硬體上應有相對應的作為,由於除了濫殺事件之外,其餘攻擊模式在發生當下即已結束,後續工作皆為疏散群眾、處置傷患、搜索現場。從 2015 年 6 月 27 日八仙樂園派對粉塵爆炸案的經驗來看,由於現場屬於國內少見的大量傷患事件(Mass casualty incident, Multiple casualty incident,MCI)又因地處偏遠,前來支援的各單位車輛與大批群眾造成該處交通嚴重打結,無法有效運送傷患。因此,除了安檢站設立與人員動線分流外,群眾疏散路線與容納人潮的腹地空間應有預先規劃,並將應變載具(救護車、消防車、支援警力等)集結點與快速通道納入考量,在場值勤的同仁務必清楚自己的職責位置以及如何協助工作人員進行。

同時,因應可能的車輛攻擊,主要場館之車輛進出口處應交錯並排設置混凝土製紐澤西式護欄(鐵製拒馬易造成民眾觀感不佳),迫使車輛轉彎而失去加速之縱深,大幅減少被直接衝入的威脅。對於主要賽事進行時段,週邊道路甚至應考慮限制大型車輛通行。

四、 高價值目標的事前偵查

2008 年 11 月孟買恐怖攻擊後,紐約市警局(New YorkCity Police Department, NYPD)發現所屬的緊急應變組(Emergency Service Unit)竟對於轄內豪華飯店位置與結構不甚瞭解。警局因而安排了他們參觀市區主要飯店並建立各飯店平面圖和影像資料庫,以便緊急時能基本掌握內部佈局,包含控制中心與電力室位置。

2015 年 11 月巴黎恐攻中的巴塔克蘭劇院(Bataclan),100 多名民眾危在旦夕,趕來救援的法國警察特殊干預部隊(RAID)被迫立刻規劃一次攻堅行動,然而取得的劇院藍圖太過複雜以致於毫無用處,只能使用簡單的樓層平面圖做出倉促的計畫。結果兩張圖都沒有顯示出門口的一個階梯落差,使得攻堅部隊的大型移動盾牌在進門後翻倒,但很幸運的那是在盾牌成功檔下 25 發 7.62mm 口徑步槍彈之後的事。

兩件事情都證明了事前對高價值目標與其所在區域執行偵查行動有著重大意義,應變單位應主動對於這些地點建立結構圖與資料庫外,更應至現地走訪以熟悉環境。

五、 第一線員警的緊急應變方案

在面對濫殺事件時,第一時間抵達的員警對於事件走向往往扮演了決定性的因素。2013 年 2 月美國警政研究論壇(Police Executive Research Forum,PERF)針對濫殺射手事件應變專題研討會中提到:在科倫拜校園槍擊事件(Columbine High School massacre)之前,我們總認為這類事件是特警隊(SWAT)的責任,巡警只需要通報情況、封鎖現場然後把 SWAT 叫來。(中略)而如今我們正訓練我們的員警更積極的進入現場並停止威脅

以往美國警方的第一線員警到場後只負責外圍警戒封鎖,然後等待特警隊前來處理,然而近年來的研究迫使第一線員警改變了作法。理由是濫殺者製造的傷亡與時間成正比,意味著越晚制服威脅,則平民傷亡數就越多。同樣的結論在 2015 年法國巴黎恐攻中亦得到印證,恐怖份子在警方抵達之後會將攻擊目標從民眾轉向員警,然而法方也承認,由於第一時間到達的員警並沒有受過足夠的訓練,以致於他們在牽制恐怖份子上幾乎沒有達到太多效果。

以國內現有的環境和資源,要使第一線同仁能達到能進入現場的程度,顯然緩不濟急也不切實際。但至少員警應瞭解可能面對的問題,並制訂簡要的標準作業程序(SOP)使其遵辦,不僅可以減少現場混亂,也能幫助第一線員警更快進入狀況。

另外,未來此類大型活動時,可考慮增加「步槍巡警」編制。針對部份能力與反應較佳之制服員警招訓,學習如何操作與使用步槍,訓練合格後允許其攜帶步槍於巡邏車上,其目的在於必要時能給予第一線警力額外的火力以應付更嚴峻的狀況。

六、 特殊任務警力戰術更新

特殊任務警力原本不負責反恐任務,依據特殊任務警力編裝訓用辦法規定:以精選人員配賦特種裝備,編成特殊任務警力,施以組合訓練,打擊有組織、有武器之暴力犯罪。

由於反恐行動法尚未通過,對於恐怖攻擊的定義尚於模糊地帶,因此即便有恐怖攻擊發生,也將被視為治安事件處理。但這並不代表一般治安處置作為可以完全適用於恐怖攻擊事件。在濫殺事件中,特警戰術若仍採取刑事案件執行的亦步亦趨、固守前進的作法,則會因為推進速度過慢而使民眾傷亡數不斷攀升。此外,對於多人多點大規模的事件中,國內所有特殊任務警力都未有相關經驗甚至接受過類似訓練。

另一個明顯的差異是,現今恐怖份子並不使用劫持人質要脅的伎倆,這要歸功於各國反恐部隊優秀的行動能力,使得多數人質事件都是恐怖份子遭擊斃收場外,其不法目的也未能達成。故近期恐怖攻擊中附帶的人質事件僅變成用來吸引警力靠近以增加殺傷數的手段,不能將之視為一般人質劫持案件來判斷,也沒有任何談判的機會。因此,特殊任務警力若要能投入在反恐應變中,則應注意下列事項

(一)「時限目標」(Time-Sensitive Targets, TST)規劃與執行能力:恐怖攻擊事件不同於刑案執行,有限的情資加上時間急迫且缺乏明確目標,任何一秒鐘的延遲都可能多一位民眾死亡。因此必須立即應變,如何有效規劃並執行是必須要學習的。

(二)更積極的進攻戰術:過去戰術必須要改變,一支重視警戒安全卻移動緩慢的戰術小組,到達現場時可能早已無生還民眾可救援,任務同樣視為失敗。故戰術上應更具侵略性的移動並且更快速接近威脅點。

(三)增加防護:在現有戰技無法有效提升的情況下,提升防護是相對較簡單的作法,配發盾牌與足夠的防彈配件,使應變人員獲得戰術上的優勢並提高生存率。

七、 跨單位聯合行動規劃

2015 年 1 月連環恐攻事件中,是法國三大執法機關特勤隊的首次合作(即 GIGN、RAID、BRI)。由於文森門(Portede Vincennes)猶太超市與東北部 35 公里處的達馬爾坦昂戈埃勒(Dammartin-en-Goele)印刷廠同時發生人質危機。為避免兩地恐怖份子有所聯繫,而使其中一處發動攻堅時造成另一處人質陷入危險,三個特勤隊必須同時縝密的協調規劃,而最終他們也執行了一次大膽且成功的行動。然而事後檢討中也發現整個過程充滿問題與困難,這也使法國警方更加瞭解到跨單位協同訓練與合作的必要性。

任何事件發生時,光在警察機關內部的行動聯繫可能就必須花上許多功夫,從巡邏員警、交通警察、他單位支援警力、特殊任務警力、刑事警察乃至於維安特勤隊。更遑論複合事件發生時,一併前來的消防、救護等相關系統機關到達現場後可預見的平行整合困難。因此跨機關間對於各項事件處置,應多進行桌上演練,以找出最適宜的作法和流程。

八、 媒體與社群控制

受益於科技發達,「全民狗仔」的年代來臨,任何人只要拿起手機,就能成為一個強大的傳播媒介,簡單幾個按鈕就能將影像資訊藉由網際網路傳遍全世界。而面對這樣的趨勢,執法機關要如何利用與反制這項便利工具,成為了不得不仔細思考的課題。

2015 年 1 月的法國恐攻中,就出現了這樣的兩面刃情況。法國警方藉由猶太超市內被劫持的人質在社群網站上提供的訊息獲得寶貴的情資;相反的,由於媒體的粗心大意轉播了現場實況,使得恐怖份子打開電視機就能知道警方單位、裝備、部署等狀況(幸好當時對方沒有聰明到這麼做)。雖然在自由國度要限制媒體是困難的,然而卻不能因此忽略了這樣的行為可能造成戰術上的極大威脅。

除此之外,無論事件最終結果是好是壞,如何利用媒體有效安撫群眾情緒,並重建民眾對執法機關的信任,是公關單位在事件善後規劃中必須納入考量的。

九、 無劇本式桌上演練

2008 年 11 月 26 日,印度孟買爆發恐攻。事件結束後數小時,紐約市警局的三名高級警官已趕到現場蒐集資料,並在數天後提交長達 49 頁的「孟買攻擊分析」(Mumbai Attack Analysis)專案報告書。在審閱報告書之後,時任局長的雷‧凱利(Ray Kelly)已意識到紐約市警局必須對此新攻擊模式有所反應,因此指示儘快根據分析結果,擬定並辦理紐約市警局歷史悠久且頗負盛名的桌上演練。

2008 年 12 月 4 日,超過 500 名紐約市警局警官齊聚,進行了針對孟買恐攻若發生在紐約曼哈頓的桌上模擬演練。整個演練中恐怖份子攻擊策略、隨機狀況以及支線任務都是由紐約市警局反恐處等單位秘密撰寫規劃,除三、四名官員事先知道演練主題與情境外,所有參與者一概不知。由於對於新型態攻擊的理解與準備不足,演練中紐約市警局各單位很快就陷入困境和混亂中,最後失敗收場。然而,針對過程中獲得的經驗和教訓,立刻促使凱利局長做了多項變革,使得紐約市警局能更有效率的應變類似事件。

因此,無劇本式桌上演練相較於實兵演練相對經濟的作法,也更能貼近實際情況所需,找到真正問題所在。尤其在前揭各項提到的跨機關單位合作等,就能利用桌上演練進行模擬,提前發現缺失並即時修正。

參考資料:

紅隊測試(Red Team),Micah Zenko,大寫出版

8 lessons from the 2015 Paris terror attacks,Mike Wood,POLICE ONE

The Police Response to Active Shooter Incidents,Police Executive Research Forum

 

圖片出處http://news.ltn.com.tw/news/life/breakingnews/2125643